行政诉讼法有关环境公益诉讼的规定是怎样的？

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本文导读目录：

1、环境公益诉讼

2、完善环境民事公益诉讼检察制度

3、行政诉讼法有关环境公益诉讼的规定是怎样的？

　　有关环境公益诉讼内涵的界定，学术界已经有较多的表述，笔者总结，主要有三种主流观点： 　　第一种表述认为环境公益诉讼指的是任何个人、企事业单位都有权对破坏环境、损害资源的个人及企事业单位提起公益诉讼，并由人民法院根据经济公益诉讼的程序对这类诉讼案件进行审判，依法判处相关责任人的经济、民事以及刑事责任。这种表述存在问题在于错误的将环境公益等同于经济公益，环境公益诉讼的目的不是增加经济利益，虽然保护环境在很大程度上也有利于保护经济利益，但是二者始终是不同性质的事物。 　　第二种表述指出环境公益诉讼是指政府组织、非政府非营利组织、法人、自然人等组织在其认为自身的环境公益权或者法律保护的公共环境利益受到侵犯的时候向法院提起的一种诉讼。第二种表述忽视了预防为主的根本原则，其阐述提到仅仅是在自身的环境权益受到侵犯的时候才提起诉讼，所以本文不认同这种观点。 　　第三种观点认为环境公益诉讼指的是全体社会成员在环境可能受到或是已经受到破坏的时候，为了保护环境和资源，依法针对有关民事主体或行政机关向法院提出诉讼，由法院审判后依法追究相关责任人的一种诉讼制度。 　　对环境公益诉讼内涵的深刻理解，应该从以下6个方面把握。 　　(1)维护社会公共环境权益是环境公益诉讼的目的，保护环境的同时维护自己利益的可以算作环境公益诉讼，但是以自身利益为目的的诉讼则不能算作环境公益诉讼。 　　(2)环境公益诉讼的类型主要包括两类，即环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼。(3)环境公益诉讼有显著的预防功能，环境公益诉讼体现出预防为主的原则，在环境损害结果没有实际发生的情况下进行环境公益诉讼是可以的，不过这种损害没发生的诉讼前提是这种损害以后明显会发生。 　　(4)环境公益诉讼涉及的原告不一定与案件有直接利害关系，为了维护环境公益，任何组织或个人都可以做原告。 　　(5)法院对环境公益诉讼案件的判决结果不是向具体的受害人作出赔偿，而是作出对减少环境破坏及保护资源有利的判决。 　　(6)环境公益诉讼具有补充性，对环境保护有很大的作用，但是环境公益诉讼仅仅是对政府环境监管的补充，政府行使环保职能是保护环境最重要的途径，环境公益诉讼不能取代政府环境公权力的行使。 　　1．环境公益诉讼的主体具有特殊性。环境公益诉讼的原告并非是环境污染的直接受害者，即可以是直接的受害人或者是无直接利害关系的人。原告的申诉的基础并不是自己的某种权益受到威胁或损害，而是为了保护因其它私人或者政府机构的违法行为受到损害的环境公共利益。环境公益诉讼的原告包括公民、企事业单位和社会团体。任何组织或个人为了保护环境公共利益都向侵害公共环境利益之人提起诉讼。环境公益诉讼的被告既包括一般的民事主体，也包括国家行政机关。一般的民事主体，如企事业单位和个人，当其行为对环境公共利益构成损害，而环境行政控制无力或不能干预时，即可成为环境公益诉讼的对象。行政机关作为公共利益的维护者，在个体利益的驱动下也往往未履行其法定职责，构成了对环境公共利益损害的不当行政行为，对环境造成严重的危害，也是环境公益诉讼的对象。 　　2．环境公益诉讼具有显著的预防性，同时兼具补救功能。环境公益诉讼的预防性在于环境公益诉讼中只要有合理情况判断有侵害环境公共利益的可能，便可以提起诉讼，并不要求一定有环境损害事实发生，违法行为人就应当承担相应的法律责任。这样可以有效地保护环境公共利益不受环境违法侵害行为的侵害，把违法行为遏制在萌芽状态。在环境公益诉讼中，这种预防功能就显得尤为重要，因为环境一旦遭受破坏就很难恢复到原来的状态，所以在环境污染未发生或未完全发生时，法律应当允许公民采用司法手段加以制止或排除，从而避免公共环境利益遭受重大的损失或危害。 　　3．环境公益诉讼并不是独立的诉讼领域，而是一种与原告资格认定相关的诉讼方式和手段。这种诉讼可以适用于行政诉讼中，也可以适用于民事诉讼程序。如果被诉的对象是对公共环境利益造成侵害或者是有侵害威胁的行政机关或者其他公共权利机关，即可以适用行政诉讼的公民环境行政诉讼；如果被诉对象是企业、公司、其他组织或个人，便可以适用民事诉讼的公民环境民事诉讼。 　　现代社会，环境问题日益严重，诸如雾霾天气、温室效应、水资源危机等都正在或已经给我们生存的空间造成了毁灭性的灾难，严重威胁着人类的健康。正是如此，环境公益诉讼制度应运而生，成为解决环境方面“公地悲剧”的一种诉讼手段。其是指社会成员，包括检察机关、非政府组织和公民依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关主体向法院提起诉讼的制度。因此，构建环境公益诉讼是现实的需要，也是历史的必然。 　　第一，建立环境公益诉讼制度，是全面贯彻落实党的十八大精神的要求。在党的十八大报告中，提出“五位一体”的概念，把生态文明建设放到了突出地位，从理论和实践的高度对其作出了全面而深刻的阐述，并赋予创造性地回答了经济发展与资源环境的关系，为统筹人与自然和谐发展指明了方向。因此，建立环境公益诉讼制度，是顺应了社会的发展和时代的需求。 　　第二，建立环境公益诉讼制度，是构建社会主义和谐社会的需要。尽管党和国家高度重视环境保护，但是我国仍有很多地方、企业，在高额利润的驱动下，以浪费资源、牺牲环境为代价发展经济，如果这种危害行为不能得到及时纠正，必将对我国的经济安全运行和社会长期稳定构成严重威胁。因此，建立环境公益诉讼迫在眉睫。 　　第三，建立环境公益诉讼制度，是激发公众参与环保的需要。环境问题与人民群众息息相关，公众参与对我国环境保护事业的健康发展有积极意义。因此，有必要通过建立环境公益诉讼制度，为环境领域内的公众参与提供法律与政治上的保障。 　　如果我国的环保措施有效，环境法律制度完美，我们就没有必要去创新制度，环境公益诉讼之所以能够引起学者们的关注，主要因素就是我国的环境法律难以遏制我国生态环境恶化的趋势，环境问题日渐严重使得我们必须创新环保措施。 　　现行众多的环境法律制度难以遏制我国生态环境恶化的趋势的主要原因在于政府监管失灵。政府监管之所以失灵，其原因包括：(1)政府尤其是各个地方政府为了追求经济发展速度忽视了环境保护，造成了严重的环境问题；(2)政府环保部门迫于政府的压力或者局限于人力物力，对环境破坏行为有所放纵，怠于执行环境法律：(3)一些地方出现企业污染环境而政府买单的情况，使得环境污染难以得到及时的治理。显然，总的来说，环境法律难以遏制环境恶化的趋势的关键因素还是政府的环境执法缺失。由于个人或者有关部门通过环境公益诉讼可以监督政府的环境执法活动，充分发挥司法的环保作用，所以环境公益诉讼是解决政府失灵的有效方式。 　　环境公益诉讼有利于突破现阶段的环保困境，满足环保的需要。环境公益诉讼包括对生态损害的预防以及对生态损害的赔偿两个重要目的。对生态损害的预防主要存在于环境行政公益诉讼中和那些排除妨害型的环境民事公益诉讼中，对生态损害的赔偿则都存在于环境民事公益诉讼中，并不存在环境行政公益诉讼中，而对生态损害的赔偿这类诉讼案件会产生生态损害赔偿金，这部分资金对维护生态环境、治理污染具有非常重要的现实意义。 　　环境公益诉讼作为一种新型的诉讼手段，是在人们的环境质量受到污染严重下降，环境污染事故频发的背景下产生的，它的目的就是减少污染物的排放，杜绝重大污染事故的发生，改善人们的环境质量，使环境容量在一个可控制的范围内，从而促进生态环境的可持续发展。而环境公益诉讼，作为一种强调预防性目的、在一定程度上能够克服诉讼的事后救济和个案救济的局限性的创新的社会管理手段，对于司法创新性质和环境保护起到了重要的支撑作用。 　　1．环境公益诉讼是对政府机关有限执法资源的重要补充。政府机构负有社会公共环境利益的监管责任，但是由于政府机关本身可用资源有限，不可能对全部环境污染行为进行及时有效的处理。而环境公益诉讼让保护环境的主体多元化，使环境污染处在全社会的有效监管下，从而保证环境法律、法规的有效实施。多元化的主体就成为在政府未能执行环境法律情况下的重要补充。 　　2．环境公益诉讼有助于对企业构成充分震慑。通过环境公益诉讼，让污染企业付出高额罚款甚至被关闭的代价，从而迫使企业采取污染控制措施或改变生产流程，实现从源头上减少和杜绝污染。另外，公民(包括环保组织)可能或者已经对某一个特定企业提起的诉讼将会对其他更多的企业产生威慑作用，促使他们遵守环境保护法律的规定。 　　3．环境公益诉讼对于环境公共政策的形成有重大影响。公益诉讼的案件处理结果不仅与原告及原告之外的众多社会成员直接相关，另外也常常与公共政策调整、立法的修改完善等密切相关。环境公益诉讼案件的处理通常具有强烈的公共政策导向，这无疑会对一般公众、行政机构及各种利益集团提供在同类事件、同类行为中的基本准则，对环境保护工作产生更广泛的影响。 　　(一)环境公益诉讼的配套法律制度有待完善 　　环境公益诉讼制度在我国已经有几年的发展，《民诉法》第55条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。以上可以看出，公民环境诉讼在我国还不完善，对规定提起环境公益诉讼的主体规定也不明确，近几年来，我国社会各界对建立环境公益诉讼制度的呼声很高，一些民间的环保人士以实际行动提起环境公益诉讼，但就现实情况来说，还有更多问题是面临环境损害却无人提起诉讼，出现这种状况的原因就是在于我国未建立起完善的环境公益诉讼制度。 　　(二)举证难 　　现行的民事诉讼法中，环境侵权实行举证责任倒置原则，在环境公益诉讼中，该原则应当更加明确。我国在环境侵权民事诉讼中的举证责任分配方面仍需完善，《民法通则》《环境保护法》和《侵权责任法》都只规定了环境污染案件的举证责任分配原则，在环境诉讼中仍要采用“谁主张谁举证”原则，生态破坏可以说是比环境污染更加重要的侵权，因为很多生态破坏侵权行为的危害后果短期内并不明显。在这种情况下，可能出现同样的侵权行为有不同的审判结果，很难达到保护生态环境的目的。 　　(三)起诉人的诉讼费用问题 　　环境公益诉讼往时间长，案情复杂。诉讼费用承担及所获得利益分配直接影响诉讼的效率，高额的诉讼费用是公益诉讼原告要放弃的现实原因。所以，一定程度上，环境公益诉讼就会因诉讼费问题而无法启动。 　　(四)原告主体资格问题 　　在研究中，污染企业为环境公益民事诉讼的被告，成为检察机关、环保行政机关环保公益组织甚至公民个人等众多公权力主体和私权主体单独或联合起诉的对象，污染企业要履行不能提起反诉，承担更重的举证责任等不利的诉讼义务，在诉讼中污染企业处于明显的弱势地位。在由行政机关提起环境公益诉讼上，原告、被告之间的诉讼地位严重不平等，诉讼权利义务严重失衡，污染企业成了众矢之的。然而，在环境污染和生态破坏中，污染企业或个人是应负有责任，但若由行政机关提起环境公益诉讼则隐藏了政府应该承担的责任。 　　(五)诉讼时效的问题 　　根据我国诉讼法中对于诉讼时效问题的规定，侵权纠纷出现后必须在规定的时间内提起诉讼，否则将丧失胜诉权。但侵害环境的行为发生后，实际污染后果体现出来，通常需要较长时间，而《侵权责任法》中关于环境污染侵权提起诉讼的诉讼时效仅三年，等到被侵权人发现自己利益受损时，很可能早错过诉讼时效。而且，就公益诉讼本身而言，其出发点是为了保护国家利益、社会公共利益，不应当受到诉讼时效的限制。而这种实际需要与目前的法律规定是存在矛盾的。 　　(一)扩大环境公益诉讼主体资格范围 　　环境公益诉讼的目的是维护环境公共利益而不仅仅是私人利益，所以，环境公益诉讼原告的资格应该突破传统诉讼法对原告资格的规定，也就是说起诉人可以是任何组织或个人并且不需与本案有直接利害关系。 　　(二)合理分配举证责任 　　由于环境侵权行为的复杂性，很难证明环境侵害行为与损害后果间的直接因果关系，应针对不同情况分别规定举证责任。对于检察院提起的环境公益诉讼，应该实行“谁主张、谁举证”原则。然而，对于普通公民和社会团体提起的环境公益诉讼，由于其举证能力低，应当作出适当修改。将因果关系推定和举证责任倒置原则结合起来，采取混合责任制，即由原告搜集“初始证据”即可立案，不把“实际损害”作为原告行使起诉权的前提，而是强调只要存在“事实损害”，就可认定其具有原告资格，然后把举证责任转给被告。 　　(三)大力培养专业的审判人员 　　环境公益诉讼制度的作用能否发挥直接取决于案件审理的质量，而案件审理的质量主要由审判人员把关。鉴于我国目前严重缺乏环境案件的专业审判人员，设有环保法庭的法院可以组织法官定期到环境科学研究机构进修，或者请专家对法官进行培训，以补充审判过程中需要的专业知识，暂时缓解审判人员严重匮乏的压力。 　　(四)减免起诉人的诉讼费用 　　为了鼓励更多人通过诉讼的方式维护社会公益，法律应当改变现行的诉讼收费方式。例如，通过减免诉讼费用，把一部分诉讼成本转移给法院，并最终以税收方式转移给社会公众，相当于让社会公众在享受公益诉讼成果的同时，共同负担诉讼成本，这种做法符合权利义务一致的原则。也可以考虑案件审理的不同结果，采取不同的诉讼费用负担方式。如果原告胜诉，则判决被告负担诉讼费用。如果原告败诉，则减少部分诉讼费用。这样一方面可以提高公众参与环境公益诉讼的积极性，另一方面也遏止了原告滥诉现象的发生。　　习近平总书记指出，绿水青山就是金山银山。保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。近年来，检察机关积极贯彻落实习近平生态文明思想，主动发挥职能作用保护生态环境，取得较好成效。从司法实践看，生态环境和资源保护领域公益诉讼案件在检察公益诉讼案件中始终占有较大比例。鉴于民法典就强化生态环境资源保护作出新规定，检察机关可以从以下几方面健全完善环境民事公益诉讼检察制度。 　　一是在生态环境民事公益诉讼中贯彻民法典确立的“绿色原则”。所谓“绿色原则”，指民事主体从事民事活动应当有利于节约资源、保护生态环境。在“绿色原则”指导下，民法典的具体法律条文为生态环境民事公益诉讼提供了更多实体法支撑，如合同编中规定，在履行合同过程中应当避免资源、污染环境和破坏生态；侵权责任编增设了生态环境修复责任和生态环境损害的惩罚性赔偿制度，为公益诉讼提供了直接法律依据。民法典在对生态环境损害赔偿范围、生态环境修复责任等作出原则性规定的同时，也为生态环境民事公益诉讼在“合理费用”界定和修复责任承担方式等具体问题预留了探讨空间。检察机关应自觉以民法典“绿色原则”为指导，根植于公益诉讼本身的理论逻辑和改革实践，在实践层面，继续探索围绕生态环境损害恢复原状的要求，将承担责任的方式细化为增殖放流、补植复绿以及要求侵权主体制定专业性修复方案等多种形式。 　　二是解决生态环境损害赔偿中损害认定及量化难题。民法典第1235条规定了生态环境损害的修复费用、期间损失和永久性损失赔偿责任，但在司法实践中，环境媒介的流动性给损害事实认定及量化带来了不小难度。当前，对生态环境损失数额的计算往往采取虚拟治理成本法进行，即以按照现有技术和水平进行全部治理所需支出来计算赔偿数额，这在一定程度上解决了诉讼难题，但也因适用条件不够明确、治理成本具有不确定性等问题，与民法典体现的“生态环境恢复成本理论”不符。笔者认为，在民法典已经明确生态环境诉讼中的修复责任和赔偿责任前提下，探索建立符合实际且能够达到维护公共利益目标的损害赔偿标准十分必要，检察机关在司法实践中可进一步明确认定生态损害的临界值，正确计量修复费用、替代修复费用和过渡期损失，合理匹配评估方法与可赔偿损失的内容，并明晰评估方法的使用顺位，而不是片面地依赖环境价值评估方法（比如虚拟治理成本法）简单计算修复费用。 　　三是善于运用支持起诉方式参与生态环境诉讼。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第11条规定，检察机关依据民事诉讼法第15条的规定，可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。但是，自检察公益诉讼工作开展以来，检察机关更多的是作为一方当事人提起诉讼，支持起诉工作相对弱化。笔者认为，在新的历史时期，检察机关应主动加大支持起诉的力度和广度，增强检察机关支持起诉职能的效能，审慎审查社会组织提出的支持起诉申请，在方式方法上勇于尝试，有效弥补社会组织在资金、举证等方面的不足，平衡多元诉权主体之间的内在关系，鼓励符合法定条件的社会组织积极提起环境民事公益诉讼，协助并提升社会组织的环境权益救济能力，实现生态环境的多元共治格局。 　　四是继续探索生态环境民事公益诉讼的惩罚性赔偿制度。现在，各地都在探索以劳务代偿方式承担生态环境损害惩罚性赔偿责任。笔者认为，惩罚性赔偿制度在办理生态环境民事公益诉讼案件中兼具惩罚与警示的双重功效，有利于提升违法成本，预防同类型损害行为发生。检察机关在办理生态环境民事公益诉讼案件的过程中，应结合具体案情，综合考虑生态环境污染的类别、生态环境受损程度及违法行为人主观恶意程度、违法所得、责任承担能力等因素，确定合理并有利于实现惩罚性赔偿效果的方式或赔偿数额。此外，应进一步探索惩罚性赔偿金的监管制度，由检察机关监督惩罚性赔偿金的管理及使用，确保赔偿金专款专用于受损环境的长期修复、社会组织因环境公益诉讼产生的相关费用等。劳务代偿等方式如未能实际履行或履行不充分，则违法行为人应继续承担相应的惩罚性赔偿责任。 　　（作者为辽宁省沈阳市人民检察院法律政策研究室副主任、全国检察机关公益诉讼检察人才库成员）　　一、有关环境公益的规定是怎样的? 　　1、《行政诉讼法》有关环境公益诉讼的规定具体如下： 　　《行政诉讼法》第二十五条第四款 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 　　2、环境行政公益诉讼的提出需要有公告的诉前程序 　　《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》 　　第十三条 人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护，食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉等损害社会公共利益的行为，拟提起公益诉讼的，应当依法公告，公告期间为三十日。 　　公告期满，法律规定的机关和有关组织、英雄烈士等的近亲属不提起诉讼的，人民检察院可以向人民法院提起诉讼。 　　二、环境行政诉讼的特点 　　(1)环境行政诉讼是以行政相对人为原告，以环境行政管理机关为被告的诉讼。环境行政诉讼是在环境行政管理过程中发生的诉讼。与一般行政诉讼一样，其原告都是行政相对人，包括公民、法人或其他组织，其被告则是依法行使行政管理权的环境行政主体。 　　(2)环境行政诉讼由环境行政争议引发。环境行政争议是指环境行政主体与行政相对人在环境行政管理过程中发生的争议。争议双方是环境行政主体和行政相对人。争议针对的是行政主体实施的具体行政行为。争议的核心在于确认行政主体的具体行政行为是否合法。环境行政争议是启动环境行政诉讼的诱因和环境行政诉讼所要解决的内容。 　　(3)环境行政诉讼的核心是审查具体行政行为的合法性。人民法院审理行政争议案件的核心是审查具体行政行为是否合法。法院对具体行政行为的合法性进行审查，包括对行为的事实认定以及规范性文件的适用是否合法进行审查。 　　(4)环境行政诉讼的被告范围广泛。由于环境法律所调整的社会关系十分广泛，环境行政诉讼的被告范围也较广泛，包括负有环境保护和资源、生态保护职责的机关。例如，环保、海洋、港务、渔政渔港、交通、水利、铁道、民航、土地、农业、林业、矿产管理机关等。 　　如果检察院不是环境纠纷案件的行政相对人，那么检察院可以在收集证明负有环境保护和资源、生态保护职责的机关，实施的行为已经导致不特定多数公民、以及社会的环境利益受损的之后，可以提出环境的行政公益诉讼。

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